LA BUROCRAZIA IN ITALIA RISPETTO ALL’EUROPA: POSSIBILI SCENARI DI SNELLIMENTO IN TEMA DI APPALTI PUBBLICI
La Pubblica Amministrazione rappresenta, facendo un paragone anatomico, i muscoli ed i tendini del Paese. Ogni attività pubblica è da essa gestita e qualsivoglia problematica coinvolga l’apparato amministrativo dello Stato si ripercuote sulla sua efficienza e, di conseguenza, sul risultato operativo in termine di erogazione dei servizi piuttosto che di realizzazione di opere infrastrutturali. Segue che l’apparato burocratico deve essere contraddistinto da efficienza, essere snello e retto da regole chiare non connesse tra loro in lunghissime catene di rimandi normativi.
Così non è in Italia. E’ all’evidenza di tutti.
Ma in rapporto con gli altri Stati dell’Europa come è la situazione?
Una domanda fondamentale per capire ove si colloca il nostro Paese e individuare le ragioni per cui gli investitori stranieri non si sentono sicuri di scegliere l’Italia per le proprie operazioni. Il primo dato che balza all’occhio nelle analisi comparatistiche è che nell’Eurozona solo la Grecia ha un apparato peggiore del nostro e questo la dice lunga sullo stato in cui versa la nostra p.a., dato emerso dalla stesura dell’indice europeo con riferimento ai 19 Paesi che utilizzano l’euro, in base alla qualità dei servizi offerti dagli uffici pubblici.
Sebbene siano dati non proprio attuali – le ultime analisi della CGIA si riferiscono al 2017 su dati messi a disposizione della Commissione europea -, sono comunque significativi perché negli anni successivi non si sono notati cambiamenti significativi. Finlandia, Paesi Bassi e Lussemburgo occupano i tre gradini del podio, mentre Slovacchia, Italia e Grecia, si posizionano nelle parte più bassa della graduatoria.
Un dato poco confortante attorno al quale ruotano ampie discussioni da anni perché il male della p.a. non è cosa moderna, ma trova le sue origini profonde negli anni passati indietro nel tempo sino all’Unità d’Italia e mai ha trovato una soluzione; solo qualche correttivo che – a volte – è stato peggio della “malattia” che stava curando.
Così non è accaduto nel resto dell’Europa e dell’Eurozona in particolare, dove si è cercato di sviluppare un apparato burocratico più snello possibile e più a misura di cittadino o impresa con lo scopo di rendere maggiormente fruibili i servizi. Questo è sicuramente stato possibile con maggiori risultati in paesi con densità abitative inferiori o, come il Lussemburgo, ben dotati economicamente, in altri la situazione non è migliorata di molto sino a giungere all’Italia ed alla Grecia dove miglioramenti non ve ne sono stati.
Ciò nonostante la p.a. italiana in taluni settori potrebbe competere senza pari e forse addirittura superare in capacità quella di altri Paesi europei, come emerge dall’analisi svolta dal coordinatore dell’Ufficio studi della CGIA, Paolo Zabeo, che ha affermato: “Sarebbe sbagliato generalizzare, non tutta la nostra amministrazione pubblica è di bassa qualità. La sanità al Nord, molti settori delle forze dell’ordine, diversi centri di ricerca e istituti universitari assicurano delle performance che non temono confronti con il resto d’Europa. Ciò nonostante, il livello medio complessivo è preoccupante. L’incomunicabilità, la mancanza di trasparenza, l’incertezza giuridica e gli adempimenti troppo onerosi hanno generato una profonda incrinatura, soprattutto nei rapporti tra le imprese e i pubblici uffici, cha ha provocato l’allontanamento di molti operatori stranieri che, purtroppo, non vogliono più investire in Italia anche per l’eccessiva ridondanza del nostro sistema burocratico”.
Un’analisi accurata che evidenzia le principali problematiche del rapporto tra i cittadini o le imprese e la p.a.; quei problemi irrisolti che complicano oltre misura le procedure acuendo il contrasto naturale tra il privato e la p.a.
Sul punto è opportuno rilevare – a dimostrazione della rilevanza del buon andamento della p.a. – che secondo l’OCSE la produttività media del lavoro delle imprese italiane è più elevata nelle zone con una più efficiente amministrazione pubblica, come confermato da Renato Mason, direttore della CGIA: “Purtroppo, i tempi e i costi della burocrazia sono diventati una patologia che caratterizza negativamente una larga parte del nostro paese. In particolar modo le imprese italiane, essendo prevalentemente di piccolissima dimensione, hanno bisogno di un servizio pubblico efficiente ed economicamente vantaggioso, in cui le decisioni vengano prese senza ritardi e il destinatario sia in grado di valutare con certezza la durata delle procedure”.
L’efficienza dell’amministrazione è, dunque, un parametro fondamentale che in Italia viene spesso relegato in fondo alla classifica delle questioni rilevanti al momento di valutare come riassestare l’apparato della p.a., di contro in Europa è uno dei principi cardine.
I risultati che emergono da un’indagine condotta da Eurobarometro (organo della Commissione europea) sulla complessità delle procedure amministrative che incontrano gli imprenditori dei 28 paesi dell’Unione è davvero preoccupante. L’Italia si trova al 4° posto di questa graduatoria, con l’84% degli intervistati che dichiara che la cattiva burocrazia è un grosso problema (il dato medio dell’Ue si attesta al 60%).
La prova dell’inefficienza del nostro apparato burocratico si rinviene sul terreno senza problemi in quanto ben 647 sono le opere pubbliche mai concluse nel nostro Paese. I ritardi e le modifiche dovuti ad errori nella predisposizione dei progetti, a perenzione di fondi, a mancati finanziamenti ecc. sono costati alla collettività circa 4 miliardi di euro.
Anche all’estero vi sono degli ‘incompiuti’, ma non raggiungono i numeri italiani. Da Nord a Sud le opere della vergogna sono autostrade che non portano da nessuna parte, ferrovie senza binari, dighe inutilizzate e lasciate in stato di abbandono, ma anche scuole elementari e medie, residenze per anziani e impianti di depurazione.
Secondo gli ultimi dati ufficiali disponibili forniti dall’OCPI – MIT sulle opere pubbliche incompiute nell’anno 2018 in Italia, nessuna regione viene esclusa: Sicilia– 154, Sardegna – 80, Puglia– 33, Abruzzo – 29, Campania – 28, Calabria– 28, Lombardia – 26, Lazio – 20, Basilicata – 18, Marche – 17, Molise – 14, Emilia Romagna – 14, Toscana – 13, Piemonte– 13, Veneto – 10, Umbria– 10, Liguria – 4, Friuli VG– 3, Valle D’Aosta – 2, Trentino Alto Adige- 1. La ricaduta sui cittadini e sui lavoratori che si trovano a fare i conti con i disservizi causati da questi ritardi è enorme.
Tra i tanti disservizi annoveriamo quello relativo agli impianti di depurazione, che aspettano da anni di vedere la luce. Da diciotto anni l’Italia non rispetta le normative europee in materia di adeguamento dei sistemi idrici, tanto che nel 2018 la Corte di Giustizia del Lussemburgo ha condannato la nostra nazione al pagamento di una multa di 25 milioni di euro, più 30 milioni per ogni semestre di ritardo, fino alla completa messa a norma.
Denari che, se la p.a. fosse stata efficiente, potevano essere utilizzati in altro modo e con maggiore soddisfazione per i cittadini. L’esperienza delle opere pubbliche italiane è come uno specchio nel quale si vedono nitidamente riflessi il bene e il male di questo nostro Paese, l’immagine fisica di quanto e come è stato realizzato e, sullo sfondo, i rapporti tra imprese e politica, della quale possiamo misurare il grado di effettiva indipendenza dagli interessi privati.
Purtroppo, a fronte di rilevanti investimenti, prevalgono grande sperpero di risorse pubbliche e illeciti diffusi, due elementi intimamente connessi. Lo spreco, infatti, non è quasi mai occasionale, ma voluto da commistioni tra amministratori e funzionari incapaci o più spesso corrotti.
Già nella scelta dell’impresa – differentemente che all’estero – iniziano i problemi perché troppe volte chi realizza l’opera è identificabile come persona “vicina” al politico che decide e governa l’appalto. Con la conseguenza che è facile pensare che l’imprenditore privilegiato si sdebiti nei confronti del politico benefattore in uno dei modi che abbiamo imparato a conoscere dalle cronache giudiziarie, innescando il gravissimo fenomeno del voto di scambio.
Tutto questo avviene in un contesto di controlli amministrativi e giudiziari che spesso sono conformi alla norma ma che nascondono illeciti, considerato che c’è una certa tendenza in alcuni ambienti politici a diminuire i controlli a discapito delle risorse finanziarie pubbliche. Circostanza che comporta ulteriori ritardi nell’esercizio dell’attività amministrativa perché spesso intervengono i Tribunali Amministrativi Regionali attivati da ricorsi di concorrenti esclusi dalle gare o risultati soccombenti in una gara pilotata con conseguente sospensione della procedura con effetti negativi sulla realizzazione dell’opera, quando effettivamente necessaria.
A differenza che in altre realtà europee, dove comunque, accadono queste cose (inutile negarlo) qui la situazione è endemica. Ma i problemi non finiscono qui. Una volta assegnato l’appalto, che l’impresa si è vista aggiudicare con un forte ribasso sul prezzo a base d’asta (la fonte di tutti i mali perché quelle somme sono spesso poco remunerative), ed aperto il cantiere inizia quella che potremmo definire un’avventura – tra perizie mal fatte, progetti incompleti, fondi mancanti e altro. – che spesso si concluderà in tempi più lunghi di quelli previsti in contratto, con lievitazione dei costi e, quindi, dei guadagni o con improvvisi ed inspiegabili fallimenti.
Le violazioni volute o indotte sfociano anche in fenomeni di infiltrazione mafiosa che comportano sperpero di capitali investiti, lasciando le opere in stato di totale degrado ed abbandono. Del resto un cantiere inconcluso risulta più “produttivo” per coloro che vogliano nascondere gli sprechi, tutto questo si potrebbe in parte “risolvere” con l’informatizzazione nella burocrazia affinché le responsabilità dell’andamento dell’opera sia attribuita senza equivoci a chi di dovere e si possa dare una risoluzione dei problemi andando tempestivamente direttamente alla fonte, anziché, iniziare procedure infinite con ulteriori danni per i cittadini. Procedure che spesso si concludono con un “non luogo a procedere” o con “assoluzione perché il fatto non sussiste” o per “intervenuta prescrizione”.
La situazione italiana è peggiorata ulteriormente con l’arrivo dell’emergenza pandemica perché ora ai cronici ritardi senza ragione abbiamo aggiunto una scusante valida ed efficace “il rischio contagio” che di fatto azzera il funzionamento degli uffici per il sol fatto della sua presenza.
Del resto la p.a. italiana non è in grado di affrontare con serenità un sistema di lavoro non cartolare in quanto è proprio sull’esistenza della “carta” che fonda la sua lentezza, la sua inefficienza e la sua possibilità di rallentare una qualsivoglia procedura. Un documento cartaceo si perde facilmente nel passare da un ufficio ad un altro e se manca si ricomincia da capo, mentre in una procedura informatizzata in cui anche la parte privata può verificare lo stato della pratica quotidianamente ciò non può accadere.
Questo l’Europa sta suggerendo da tempo immemore, ma a differenza di altri paesi dell’Eurozona, come anche al di fuori della stessa Europa, la nostra struttura amministrativa ha sviluppato un’informatizzazione minimale non solo esteriore, ma anche interna, sicché il pubblico funzionario non può operare in smart-working (come ad esempio accade in Svezia) ma deve andare fisicamente in ufficio. Diversamente, blocca il funzionamento del sistema.
A simile problematica si collega anche quella relativa alla procedure. La nostra p.a. si fonda su un coacervo di normative, spesso incomprensibili, che rimandano a questo o quel provvedimento legislativo precedente, di cui modificano un comma o una parola, indietro nel tempo sino a regi decreti.
Di contro, in Europa il sistema burocratico si fonda su norme per lo più chiare che vengono raccolte in un corpus autonomo e quelle successive tranne pochi casi vanno a sostituire integralmente quelle precedenti onde evitare confusioni e rimandi che possano ritardare l’esecuzione di un servizio o di una gara d’appalto.
L’obbiettivo è quello di rendere la situazione più fluida possibile, soprattutto in tema di appalti. Un ambito particolare in cui le soluzioni possono essere desunte anche dai suggerimenti proposti dagli organismi europei, in particolare dalla Commissione.
Per far fronte alla recente emergenza Covid-19, la Commissione Europea ha pubblicato in data 1° aprile 2020, gli “Orientamenti sull’utilizzo del quadro in materia di appalti pubblici nella situazione di emergenza connessa alla crisi del Covid-19”.
Tali Orientamenti consentono opzioni e margini di manovra in materia di appalti pubblici che, riguardano, a titolo indicativo e non esaustivo, questi principali aspetti:
– possibilità di ridurre considerevolmente i termini per accelerare le procedure aperte o ristrette;
– ricorso alla procedura negoziata, senza previa pubblicazione;
– possibilità di aggiudicazione diretta ad un operatore economico preselezionato, purché quest’ultimo sia l’unico in grado di consegnare le forniture necessarie nel rispetto dei vincoli tecnici e temporali imposti dall’estrema urgenza.
Tutte questioni di particolare importanza che debbono e possono trovare spazio anche nella normativa italiana nel momento in cui se ne abbia la volontà.
Non sfugga sul punto che il quadro europeo in materia di appalti pubblici consente, in particolare, per la procedura aperta una certa flessibilità in quanto il termine può passare da 35 a 15 giorni, mentre per quella ristretta da 30 a 15 giorni ed, infine, per la presentazione dell’offerta da 30 a 10 giorni.
Tempi del tutto inesistenti nella nostra p.a. proprio perché l’assenza di tecnologia al suo interno impone un rallentamento delle procedure.
Di contro negli altri Paesi ciò non accade e le procedure sono molto più veloci. Per fare un esempio, gli acquirenti pubblici degli Stati Membri possono sfruttare al massimo le opzioni ed i margini di manovra summenzionati al fine di avere la disponibilità dei DPI, quali mascherine e guanti protettivi; dispositivi medici (ad es. ventilatori polmonari) ed altre forniture mediche, ma anche infrastrutture ospedaliere ed informatiche.
A ciò si aggiunga che se si applicassero i suggerimenti della Commissione, allo scopo di accelerare gli appalti pubblici, si potrebbe avere la possibilità di:
– contattare i potenziali contraenti, nell’UE ed al di fuori dell’UE, telefonicamente, via e-mail o di persona;
– incaricare agenti che abbiano contatti migliori sui mercati;
– inviare rappresentanti direttamente nei Paesi che dispongono delle necessarie scorte e possono provvedere ad una consegna immediata;
– contattare potenziali fornitori per concordare un incremento della produzione oppure l’avvio o il rinnovo della produzione.
Si tratta di innovazioni nella gestione degli appalti di non poco momento che potrebbero imprimere alla P.A. italiana uno scatto in avanti che da più parti nell’Eurozona si auspica.
Fonti: https://adnkronos.it; https://ec.europa.eu/info/index_it; https://osservatoriocpi.unicatt.it