NUOVO DECRETO SEMPLIFICAZIONI
Studio, osservazioni e proposte
Sul punto delle riforme le Istituzioni europee hanno insistito molto, chiedendo che gli interventi in cambiamento fossero dettagliati e corredati da un cronoprogramma attuativo per singolo decreto o provvedimento.
Lo Stato italiano ha scelto di concentrarsi, con il PNRR approvato il 30 aprile 2021, su pubblica amministrazione, Giustizia, Semplificazioni, Concorrenza e Fisco.
Le prime quattro sono abilitanti. Le ultime due settoriali.
La semplificazione, in particolare, è resa necessaria oggi anche dalle esigenze di speditezza e di tempestiva attuazione dei progetti finanziati nell’ambito del Recovery Plan; serve per non vedere sfumare, come già accaduto in passato, la possibilità di fruire dei fondi europei all’uopo destinati.
Ed è proprio in questa prospettiva che è stato presentato, nei giorni scorsi, un pacchetto di interventi normativi da raccogliere nel c.d. decreto Semplificazioni, la cui bozza, predisposta il 21 maggio, dovrebbe essere sottoposta in questa settimana, salvo rinvii, all’esame del Consiglio dei Ministri.
Nella bozza, di 44 articoli, sono previste misure di semplificazione che spaziano dalla VIA alla VAS, al sisma-bonus, all’economia circolare, agli appalti, all’edilizia scolastica e sanitaria, alle ZES, per approdare infine al funzionamento della p.a.
In materia paesaggistica, tra le novità più rilevanti, oltre alla semplificazione delle procedure di VIA e VAS, merita di essere segnalata, per i riflessi che ha e di cui si tratterà in seguito, l’istituzione presso il Ministero della Cultura di una Sovrintendenza Unica speciale investita di poteri di avocazione e sostituzione nei confronti delle Soprintendenze Archeologia, Belle Arti e Paesaggio, a garanzia della celere attuazione degli interventi del PNNR.
Alle fonti rinnovabili è dedicato il Titolo II del decreto, che assegna alle Regioni il compito di individuare, con efficacia di variante agli strumenti urbanistici, le aree idonee, sotto l’aspetto paesaggistico, ad accogliere impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, per i quali peraltro non sarà più necessaria l’autorizzazione paesaggistica. Per tali impianti, inoltre, nel caso in cui siano localizzati in aree contermini a quelle sottoposte a tutela paesaggistica, è stato altresì introdotto l’istituto del ‘silenzio devolutivo’, che legittima l’amministrazione competente a concedere l’autorizzazione anche nell’ipotesi in cui il Ministero della cultura non esprima nel termine di legge il suo parere considerato obbligatorio ma non vincolante. Ulteriori procedure autorizzative semplificate si profilano all’orizzonte, anche per gli impianti di accumulo elettrochimico di tipo “stand-alone” e per la costruzione ed esercizio di impianti fotovoltaici. Per la regione Sardegna si demanda, invece, ad un successivo d.P.C.M. l’individuazione delle infrastrutture necessarie all’eliminazione graduale dell’utilizzo del carbone nell’Isola.
Uno specifico pacchetto di riforme risulta invece dedicato (nel Titolo III) alla realizzazione di interventi in materia di efficienza energetica, di sisma bonus, di fotovoltaico e di colonnine di ricarica di veicoli elettrici. Tali interventi potranno essere realizzati a seguito di comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) con attestazione degli estremi del titolo abilitativo o della realizzazione ante 1967 della costruzione e per promuovere gli interventi di rigenerazione urbana, nelle zone omogenee A e nei centri storici, la demolizione e ricostruzione dell’edificio demolito sarà consentita senza il rispetto delle distanze minime prescritte ma solo di quelle legittimamente preesistenti.
In materia di superbonus al 110%, viene eliminato il vincolo per edifici unifamiliari e all’interno di complessi plurifamiliari «che siano funzionalmente indipendenti e dispongano di uno o più accessi autonomi all’esterno»; è inoltre precisato che «per impianto termico si intende qualsiasi apparecchio, anche non fisso, finalizzato alla climatizzazione invernale degli ambienti»; l’agevolazione viene estesa anche alle società per azioni, a responsabilità limitata, cooperative, altri enti pubblici e privati, trust per immobili con attività d’impresa o industriale o agricola.
Economia cartolare e contrasto idrogeologico sono invece oggetto delle misure di semplificazione contemplate nel Titolo IV, che introduce misure volte ad incentivare il recupero dei rifiuti pirotecnici e prevede l’istituzione ‘Uffici speciali’ anti-dissesto idrogeologico.
La bozza di riforma coniuga le misure per la semplificazione dell’apparato amministrativo a quelle per la transizione digitale.
Nel Titolo V, oltre a semplificare le comunicazioni digitali delle p.a., si prevede l’indizione della conferenza dei servizi per autorizzare l’installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica e si introduce l’istituto del silenzio assenso per autorizzare l’installazione di quelle che non richiedono nulla osta o pareri di più amministrazioni. Gli incentivi per l’efficientamento energetico e sisma bonus vengono estesi anche per l’infrastrutturazione digitale degli edifici e delle unità immobiliari. Sanzioni da un minimo di 10.000 euro ad un massimo di 100.000 euro vengono, poi, introdotte «in caso di mancata ottemperanza alla richiesta di dati, documenti o informazioni» ovvero in caso di «violazione degli obblighi di transizione digitale»: sarà direttamente l’Agid a irrogare la sanzione amministrativa ai dirigenti responsabili.
Col decreto Semplificazioni ritornano i subappalti senza soglia.
L’attuale limite del 40% – introdotto come deroga al Codice degli appalti e in vigore per tutto il 2021 – scompare per lasciare spazio ad una espressione più generica sulla cessione totale dei lavori: «il contratto non può essere ceduto», recita la norma ricalcando fin qui il vecchio codice, e «non può essere affidata a terzi – questa la novità – l’integrale esecuzione delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto». La soglia è abrogata anche per gli appalti specialistici «di notevole contenuto tecnologico». «L’aggiudicazione – si legge nella bozza del decreto – può avvenire sulla base del criterio del prezzo più basso». Per le opere del Recovery, viene poi abrogato il divieto di affidamento congiunto previsto dal Codice degli appalti. Con il cosiddetto ‘appalto integrato’, si torna al general contractor, ovvero l’appaltatore che si occupa di tutte le fasi dei lavori, dalla progettazione, all’esecuzione fino al collaudo. Per le opere che saranno individuate come di «particolare complessità o rilevante impatto» ci sarà una procedura accelerata per tagliare i tempi tra la presentazione del progetto e il placet propedeutico alla pubblicazione del bando di gara per far partire il cantiere. Saranno anche dimezzati i tempi per il dibattito pubblico.
Si prevede l’affidamento diretto per l’acquisto di beni e servizi informatici e dei servizi di connettività, e la procedura negoziata senza bando per l’affidamento delle attività di acquisto dei beni e servizi informatici di importo pari o superiore alle soglie comunitarie, quando, per ragioni di urgenza imprevedibili, l’applicazione dei termini delle procedure ordinarie può compromettere il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR.
Nel decreto sono state contemplate anche misure di semplificazione in materia di edilizia scolastica e sanitaria.
Quanto ai primi, si riconosce al Ministro dell’Istruzione potere sostitutivo degli enti locali nella progettazione e esecuzione dei lavori di costruzione, riqualificazione e messa in sicurezza delle scuole. Fino al 31 dicembre 2026, inoltre, sindaci e presidenti di provincia avranno i poteri di commissari per riqualificazione edilizia delle scuole. È anche previsto che le autorizzazioni siano rese entro 30 giorni, dopo i quali si intendono approvate.
Quanto alle seconde, per i programmi di edilizia sanitaria indicati nel PNRR sarà possibile il rilascio del permesso di costruire in deroga alla disciplina urbanistica vigente ed a quella in materia di localizzazione delle opere pubbliche.
Per le ZES (Titolo VII), si prevede che le opere per la realizzazione di progetti infrastrutturali nelle zone economiche speciali (ZES) saranno da considerarsi interventi di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti. Inoltre, i progetti inerenti alle attività economiche ovvero l’insediamento e l’esercizio di attività industriali, produttive e logistiche nelle ZES, non soggetti a SCIA, necessiteranno di autorizzazione unica, che sarà rilasciata all’esito di una conferenza dei servizi dal Commissario straordinario della ZES e costituirà variante agli strumenti urbanistici e di pianificazione territoriale, ad eccezione del piano paesaggistico regionale.
Nel Titolo IX si prevede, infine, a modifica della l. n. 241 del 90, che «Nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento», «fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso l’amministrazione è tenuta, su richiesta del privato, a rilasciare in via telematica, un’attestazione dell’intervenuto accoglimento della domanda». Inoltre, «decorsi inutilmente 10 giorni dalla richiesta, l’attestazione è sostituita da una dichiarazione del privato».
Sono molte, insomma, le misure di semplificazione volte ad accelerare e garantire il rispetto del cronoprogramma degli interventi previsti nel PNRR.
La semplificazione, tuttavia, se comprensibile, desta non poche perplessità, almeno per come finora immaginata.
La semplificazione della procedura di VIA e VAS e la concentrazione in capo ad una Sovrintendenza Unica Speciale statale della competenza al relativo rilascio, se garantisce la speditezza ai procedimenti e la velocizzazione dei cantieri delle opere pubbliche, dall’altro non offre sufficienti garanzie di tutela alle bellezze ambientali e paesaggistiche del Paese.
Il massimo ribasso per l’affidamento della realizzazione delle opere pubbliche è un criterio storicamente noto per la sua incidenza negativa sulla qualità dei lavori pubblici e per la scarsa rilevanza in termini di economia di spesa, atteso che le eventuali ma non escludibili varianti in corso d’opera fanno lievitare il corrispettivo dei lavori.
Il decreto semplificazioni, al pari del PNNR statale di cui è esecuzione, non sembra efficace nell’identificare nei settori della decarbonizzazione il volano per la ripresa economica sostenibile e non è incisivo nell’allocazione delle risorse e nelle riforme per innovare i settori pilastro della decarbonizzazione, ciò mentre gli interventi in materia di transizione energetica appaiono marginali e scollegati da una strategia climatica.
Nessuna misura è stata introdotta in materia di prevenzione e riduzione della produzione di rifiuti o per ridurre il ricorso all’usa e getta specie. Un percorso questo che potrebbe riaprire la strada all’uso di inceneritori con pericolosi rischi sanitari.
Marginali sono, infine, gli investimenti nel settore dell’economia circolare e permane l’errore sistemico che la identifica come mera gestione dei rifiuti ai fini del riciclo. Non c’è traccia di interventi su prevenzione e riduzione a monte dei rifiuti prodotti né sulla responsabilizzazione dei produttori.
Anche gli interventi per le ZES sono disancorati da azioni a sostegno dell’economia reale e occupazionale.
Alla luce di tali considerazioni, sarebbe auspicabile:
– la concentrazione in capo alle singole Sovrintendenze del potere di esprimere il proprio parere, così contemperando l’esigenza di tutela dell’ambiente e del paesaggio con quella di speditezza dei procedimenti mediante la contestuale introduzione di un termine perentorio decorso il quale il parere delle Sovrintendenze non potrà essere più espresso e l’amministrazione procedente potrà prescindere da esso;
– l’introduzione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’aggiudicazione dei lavori pubblici onde evitare che l’esigenza di velocizzare i cantieri si traduca nel sacrificio della qualità della opere pubbliche a farsi;
– l’introduzione di progetti di misurazione dell’impronta di CO2, al fine di compensarla sia con l’annullamento dei certificati di origine sia con azioni di eco-sostenibilità ambientale locale;
– l’adozione di tecnologie energetiche efficienti a basse emissioni di carbonio, assicurando che le imprese possano beneficiare delle opportunità derivanti da un nuovo approccio all’energia, generando al contempo nuovi posti di lavoro creati dal processo di trasformazione;
– per le ZES, l’adozione di azioni necessarie per aumentare gli strumenti a sostegno dell’economia reale e della ripresa economica e occupazionale del Paese, quali ad esempio la possibilità di farle accedere allo status di Tax Free Zone, che consentirebbe nel contempo di aumentare il livello occupazionale;
– l’introduzione di interventi di ammodernamento delle opere ferroviarie esistenti seguendo tre direttrici:
a) semplificazioni amministrative,
b) incentivi ed agevolazioni, anche di natura fiscale, per le imprese che avviano attività economiche o investimenti di natura incrementale,
c) costruzione, ampliamento e potenziamento delle infrastrutture.
La forte integrazione tra il sistema ferroviario ed aeroportuale renderebbe possibile non solo la rigenerazione e la riqualificazione delle aree c.dd. depresse, ma anche delle aree portuali e retroportuali. Tali aree, infatti, con la realizzazione delle infrastrutture necessarie alla connessione degli outputs della produzione, unitamente ai mercati di sblocco con Paesi come ad esempio la Grecia e l’Albania sul versante adriatico, potrebbero in tal modo vedere finalmente il necessario e tanto atteso sviluppo, oltre che dare una forte impronta green alle Zes.